Annual Report FPA: la PA ai tempi del COVID e il coraggio di cambiare

EDITORIALE

La PA ai tempi del COVID: da granitica burocrazia a realtà fluida e porosa, con il coraggio di cambiare

Home PA Digitale La PA ai tempi del COVID: da granitica burocrazia a realtà fluida e porosa, con il coraggio di cambiare

Lo scorso anno in occasione della presentazione del nostro Annual Report descrivemmo un paese e una PA che lentamente stavano delineando un progetto organico di lavoro e di cambiamento. Usammo l’immagine del caleidoscopio dove i diversi pezzettini sparsi, rappresentanti le energie vitali diffuse nel paese, si strutturano per restituirci finalmente un’immagine definita. Ma, aggiungevamo, basta uno scossone e l’immagine si frammenta di nuovo. Purtroppo nel 2020 lo scossone c’è stato, ed è stato forte. Con la nuova edizione del nostro Report facciamo le nostre considerazioni con lo sguardo, come sempre, rivolto al futuro

29 Gennaio 2021

Gianni Dominici

Direttore Generale FPA

Photo by Malcolm Lightbody on Unsplash - https://unsplash.com/photos/TC2f02Iq8lE

Per molti anni, più di trenta, noi di FPA abbiamo seguito il lento agire della nostra pubblica amministrazione, scandito da riforme, da adempimenti, da scadenze, da leggi rinovellate all’infinito, ma anche da una grande voglia di cambiare, di rispondere ai bisogni sempre più articolati e complessi che provengono dai diversi territori, dalle famiglie, dalle imprese. Lo scorso anno ci lasciammo, in questa occasione, descrivendo un paese e una PA che lentamente stavano delineando un progetto organico di lavoro e di cambiamento. Usammo l’immagine del caleidoscopio dove i diversi pezzettini sparsi, rappresentanti le energie vitali diffuse nel paese, si strutturano e si coordinano insieme per restituirci finalmente un’immagine definita. Ma, aggiungevamo, basta uno scossone, che sia politico, istituzionale o economico, e la bella e armonica immagine del nostro caleidoscopio si frammenta di nuovo, isolando quella moltitudine di innovatori che da sempre porta avanti, molto spesso dal basso, processi di innovazione in un paese che, appunto, non fa sistema.

Purtroppo lo scossone c’è stato, ed è anche stato forte. In Italia, in Europa, nel mondo intero è arrivato il cigno nero, l’improbabile che ha cambiato la nostra vita. Una di quelle occasioni in cui, come scrive Taleb[1], la storia non striscia, salta (anche se, a dir la verità, per lo stesso autore un’epidemia come l’attuale non è poi un evento così improbabile). Non è ancora il tempo dei bilanci ma è indiscutibile che il colpo subìto dal nostro paese sia stato violento. La riduzione stimata del PIL (Istat) è del -8,9% (quasi un decimo), la contrazione più ampia dal 1945 ad oggi, paragonabile solo a quelle degli anni di guerra (nel 1943 fu del -15,2%). Nel periodo febbraio-settembre, nei 7.903 Comuni considerati dall’Istat, ci sono stati 50.443 decessi in più rispetto alla media degli anni 2015-2019, con un incremento complessivo del 12,1%. In 7 Comuni capoluogo l’incremento dei decessi nel periodo gennaio-agosto 2020, rispetto alla media dei cinque anni precedenti, è stato superiore al 45%, in 23 compreso tra il 15% e il 45%, in 30 tra il 5% e il 15%. E il saldo finale, purtroppo, è inevitabilmente destinato a peggiorare.

Il paese intero è stato colto impreparato, dimostrando generosità in molte reazioni individuali ma anche le sue debolezze strutturali: un sistema produttivo fragile, composto prevalentemente da piccole e piccolissime aziende, un’economia debole in cui è ancora fortissimo il contributo del sommerso (con un’evasione fiscale stimata, nel rendiconto annuale dello Stato, pari a 1.002,8 miliardi di euro), un processo di digitalizzazione delle imprese e delle istituzioni terribilmente lento, una classe politica geneticamente immatura che molto spesso continua a occupare spazi pubblici (basti citare i casi eclatanti dei commissari alla sanità in Calabria o del micro-purificatore d’aria anti-Covid proposto da chi era stato eletto Presidente di InnovaPuglia), una realtà sociale sempre più spesso divisa e che si contrappone con fanatismo manicheo su importanti questioni di vita collettiva (basta, purtroppo, seguire le violente discussioni sui social).

Un paese che si è fatto trovare in ritardo in merito ai due pilastri che rappresentano la strategia europea dei prossimi anni e che dovrebbero essere alla base della progettualità in grado, come ha detto Ursula von der Leyen, di “indicare la via d’uscita da questa fragilità per approdare a una nuova vitalità”: il tema della transizione all’economia verde e quello della trasformazione digitale. Secondo quanto evidenziato nell’ultimo rapporto ASviS relativo al 2020, in Italia si registra un peggioramento per 9 dei 17 obiettivi di sviluppo sostenibile, così come appaiono del tutto insoddisfacenti i risultati relativi a 21 dei 169 target che avrebbero dovuto essere raggiunti nel corso dell’anno appena trascorso: «in dodici casi, infatti, il nostro paese appare lontano dai valori di riferimento, dalla riduzione delle vittime di incidenti stradali al numero di giovani che non studiano e non lavorano (NEET), dalla definizione da parte delle città, di piani per la gestione dei disastri naturali, alla difesa della biodiversità». Analoghe considerazioni si possono fare per quanto riguarda il tema della trasformazione digitale, andando a prendere i risultati del famigerato indice DESI che colloca l’Italia al 25° posto tra i 27 Stati membri della UE. Tra gli altri ritardi, siamo entrati nella fase pandemica con ampie fasce della popolazione con ancora limitata possibilità di accedere a servizi e contenuti digitali, come dimostrano i dati sulla diffusione complessiva della banda larga (viene raggiunto il 61% delle famiglie contro una media europea del 78%).

In questo contesto si collocano le nostre considerazioni sul settore pubblico, sulle sue molteplici articolazioni che comunque rappresentano l’interfaccia fra lo Stato e il Governo da un lato, e i problemi e le necessità delle famiglie e delle imprese dall’altro, acuiti ed esasperati dall’emergenza pandemica. Un settore che, proprio per questo, spesso si trova a essere il capro espiatorio di un Sistema paese, nel suo complesso, arretrato. In questo particolare anno, più ancora che il settore pubblico, infatti, sono apparsi vecchi e inadeguati i modelli interpretativi utilizzati per leggere una realtà comunque in movimento, e che ha reagito alla minaccia. E così, spesso, nell’interpretare, nel commentare – in alcuni casi, anche nel giudicare – le nostre PA, sono prevalsi vecchi schemi di lettura, con il risultato di andare ad alimentare luoghi comuni sul lavoro pubblico che, non solo non hanno aiutato e non aiutano a creare quella necessaria coesione di cui il paese ha bisogno, ma sono diventati una vera minaccia al cambiamento. Si è infatti rafforzato quel meccanismo inibitorio in base al quale le persone appartenenti a un gruppo sociale oggetto di stereotipo negativo, rimangono condizionate nei comportamenti, tanto da ridurre effettivamente le proprie prestazioni e generare situazioni di bassa motivazione e abbandono delle attività. Scriveva Dostoevskij che “se vuoi trasformare un uomo in una nullità non devi fare altro che ritenere inutile il suo lavoro”. Questo è quello che molti si ostinano a reiterare, senza aver la capacità (né forse l’interesse o la volontà) di cogliere, di leggere e interpretare i prodromi del cambiamento.

La pubblica amministrazione che emerge dopo questi mesi intensi è ben diversa da quel corpaccione inerme, da quella granitica burocrazia che ancora troppo spesso viene evocata. È, al contrario, una realtà “fluida e porosa”, in cui i confini non sono più netti dal punto di vista organizzativo e culturale, ma permeabili ai flussi materiali e immateriali generati nel contesto di riferimento dai molteplici attori sociali. Una realtà che, nelle sue moltitudini, si è dimostrata più aperta al cambiamento, al confronto, a reagire agli improvvisi stimoli esterni, di molti suoi commentatori. Ovviamente non si tratta di semplificare e dire che il lavoro pubblico, complessivamente, non porta con sé anche numerosi problemi. Noi stessi descriviamo il fenomeno della burocrazia difensiva come ancora molto diffuso, ed episodi come la débâcle iniziale del click day per il bonus mobilità, dimostrano la persistenza di forti resistenze al cambiamento e antichi difetti. Al contrario, però, se continueremo a svalutare il lavoro pubblico, a evidenziarne solo i problemi invece che a valorizzare, a mettere in rete le soluzioni e le eccellenze, il fallimento della PA nel gestire il nostro futuro rischia di diventare una profezia che si auto-avvera, tanto per continuare con l’interpretazione socio-psicologia. E questo, tra l’altro, in un momento storico in cui è evidente che abbiamo bisogno di una capacità progettuale e di attuazione che si può ottenere non bypassando le strutture attuali, ma valorizzandole.

La situazione di partenza è nota e ben descritta nel capitolo dedicato in questo report. Il bilancio europeo approvato il 21 luglio dai leader dell’UE su proposta della Commissione europea, oltre a essere il veicolo per realizzare la transizione a un’economia verde, ha un peso di portata storica perché contiene le risorse per contribuire a riparare i danni economici e sociali causati dalla pandemia di coronavirus, rilanciare la ripresa in Europa, proteggere l’occupazione e creare posti di lavoro nel periodo 2021-2027. Il bilancio è composto dal Quadro finanziario pluriennale pari a 1.074,3 miliardi, e dal NextGenerationEU (NGEU), uno strumento straordinario che ammonta a 750 miliardi, pensato per favorire la ripresa e la resilienza delle economie nazionali e le cui risorse saranno reperite dalla Commissione, non da contributi degli Stati ma prendendo denaro in prestito sui mercati finanziari per conto dell’Unione. I 750 miliardi saranno composti per 390 miliardi da sovvenzioni e per 360 miliardi da prestiti a lunga scadenza e a tassi agevolati. Di questi 750 miliardi, all’Italia toccheranno poco meno di 209 miliardi. A questi circa 209 miliardi si aggiungono i fondi del Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027 che ammontano per l’Italia a quasi cento miliardi, di cui la fetta più grossa è per le politiche di coesione e resilienza: 44,2 miliardi di euro. Il processo di assegnazione dei fondi di NGEU all’Italia, in base a quanto stabilito dalla Commissione, prevede che il nostro paese presenti un Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza tra gennaio e aprile 2021. Il NextGenerationEU assumerà il 70% degli impegni finanziari nel biennio 2021-2022, lasciando il residuo 30% al 2023, da ripartirsi con criteri diversi che tengano conto della caduta del PIL nel 2020- 2021.

Affinché questa occasione non venga sprecata abbiamo bisogno di definire obiettivi coerenti, chiari e condivisi, e di puntare sul potenziamento della macchina pubblica, superando la nostra cronica difficoltà di gestire e scaricare a terra gli obiettivi. Come scrive Maria Ludovica Agrò nel testo: «la debolezza delle istituzioni e la conseguente disaffezione dei cittadini, l’incapacità di costruire percorsi partenariali solidi e stabili fra istituzioni e fra istituzioni e società civile, l’abitudine a frazionare le competenze fra molti soggetti diversi e la mancata semplificazione delle procedure, la criminalità organizzata e lo scarso senso della legalità, massima garanzia di libertà, i perduranti squilibri territoriali, un sistema produttivo caratterizzato da imprese troppo piccole e fiaccato da molti anni di crisi successive, sono fattori di criticità che non potranno essere superati tutti e completamente nel periodo di vigenza del Recovery Fund. Sarà possibile però avviare profondi processi trasformativi e comporre le risorse a nostra disposizione con una tempistica che ci consenta poi di completare, con i fondi strutturali del 2021-2027, i progetti di più lunga durata e far maturare i semi buoni dell’innovazione sociale intrapresa». Senza dimenticare, inoltre, che le risorse che avremo a disposizione determineranno un’occasione irrepetibile per riattivare il sistema economico del Mezzogiorno.

E allora andiamo a vedere le caratteristiche salienti e, soprattutto, le dinamiche di reazione della PA che deve contribuire a costruire l’Italia del futuro, andando a riprendere alcuni tratti descritti e approfonditi all’interno dell’Annual Report.

Dal punto di vista strutturale la nostra ricerca annuale sul lavoro pubblico ci restituisce la radiografia della condizione attuale. I dipendenti pubblici nel 2018 sono 3.224.822, quasi 20mila in meno rispetto al 2017 e 212.000 in meno rispetto al 2008. Le amministrazioni su cui maggiormente hanno pesato le politiche di contrazione della spesa sono state le Regioni e le autonomie locali con 100mila dipendenti cessati e non rimpiazzati, nel decennio durante il quale il settore ha perso oltre il 19,5% del suo personale. Il secondo comparto che ha subito una rilevante riduzione del personale è quello della sanità che ha perso oltre 41.366 addetti; nei Ministeri si contano oltre 36mila dipendenti in meno rispetto al 2008. Non si arresta il processo di invecchiamento del personale della PA. L’età media sale a 50,7 anni (l’anno scorso era 50,6); le donne, in media, di anni ne hanno 51,3 e gli uomini 49,9, ma superiamo i 54 anni nei Ministeri. Gli under 30 sono complessivamente 93mila e rappresentano il 2,9% dei dipendenti della PA, quasi tutti nelle forze dell’ordine e nelle forze armate. Gli over 60 rappresentano invece il 16,9% del totale. Il DEF 2020 approvato a fine aprile, riporta nel 2019 una spesa per redditi da lavoro dipendente delle amministrazioni pubbliche pari a 173.253 milioni, vale a dire il 9,7% del PIL. In lieve crescita rispetto all’anno precedente (+0,4%): sono stati spesi 0,75 miliardi in più. Il numero dei pensionati pubblici sta per raggiungere quello degli impiegati. Al 1° gennaio 2020 per 3,2 milioni di impiegati pubblici ci sono circa 3 milioni di pensioni. E il numero è destinato a salire: sono infatti oltre 540.000 i dipendenti pubblici che, ad oggi, hanno compiuto 62 anni e 198mila quelli che hanno maturato – nel solo lavoro all’interno della pubblica amministrazione – oltre 38 anni di anzianità.

Dal 2018 ad oggi sono andate in pensione oltre 300.000 persone. In 10 anni la spesa in formazione si è quasi dimezzata, subendo una contrazione del 41%. Dal 2008 al 2018 si è passati a spendere da 262 a 154 milioni di euro, un investimento di 48 euro per ciascun dipendente. Con questa cifra si è potuto offrire una media di 1,02 giorni di formazione l’anno a persona. In alcuni comparti i valori delle giornate formative sono addirittura imbarazzanti, come nella scuola (circa tre ore) o nei Ministeri (una media di mezza giornata per dipendente). Non si è messo ordine nella giungla retributiva, soprattutto della dirigenza. Un dirigente di prima fascia percepisce una retribuzione media complessiva annuale di 214mila euro nella Presidenza del Consiglio dei ministri, 190mila euro nei Ministeri, 160mila euro negli enti di ricerca. Mentre un dirigente di II fascia passa da una retribuzione complessiva media di 97 mila euro nei Ministeri, a una di 150 mila euro negli enti pubblici non economici.

A fronte di questa situazione gli elementi di reazione sono stati molteplici, a cominciare dal “Decreto Cura Italia” (D.L. n. 18/2020) che ha introdotto e validato – in una PA in cui, poco più di un anno fa, si parlava di impronte digitali – il lavoro agile, insieme a importanti elementi di semplificazione: l’abolizione dell’esame di Stato per medici e infermieri, il permesso di riunire gli organi collegiali da remoto, la semplificazione per acquisti di tecnologia per la PA e una loro maggiore focalizzazione sull’interoperabilità, l’introduzione di procedure concorsuali più rapide e più attente a premiare il valore delle persone, favorendo l’inserimento di nuove competenze anche organizzative e gestionali. Principi che hanno anche ispirato il successivo atto, il “Decreto Rilancio” tramite il quale: si prevedono procedure concorsuali più snelle grazie al digitale e alla dislocazione territoriale delle prove, l’attuazione concreta del principio del “once only” per mezzo di una interoperabilità rafforzata tra le banche dati, lo snellimento dei tempi burocratici, grazie al ricorso più ampio alle autocertificazioni, e un fondo da 50 milioni per l’innovazione tecnologica finalizzata alla condivisione dei patrimoni informativi pubblici.

Ma, accanto all’attività legislativa di uno Stato che troppo spesso ha pensato che l’innovazione e il cambiamento potessero essere sostenuti per decreto e ispirati da consorterie di amministrativisti, l’anno appena concluso ha registrato una diffusa capacità e voglia di reagire dal basso, da dentro le stesse istituzioni. L’esperienza della pandemia ci ha restituito una PA che, pur con molte differenziazioni al suo interno, ha voluto e saputo reagire. A fronte di un obiettivo condiviso, la lotta alla pandemia, sono emerse non solo generosità ma anche energie e competenze, che sono state spese per una causa comune che è diventata un formidabile, se pur tragico, fattore federativo, di collaborazione, di resilienza e di rifondazione. Partendo da queste due dimensioni, quella istituzionale dall’alto e quella spontanea dal basso, andiamo a sintetizzare le possibili linee di indirizzo: sburocratizzazione della PA con una sostanziale semplificazione e velocizzazione delle procedure con particolare attenzione al tema del procurement; il rinnovamento delle risorse umane insieme alla formazione del personale e una maggiore motivazione delle dirigenza; una spinta alla digitalizzazione della PA, in termini di interoperabilità delle banche dati insieme alla razionalizzazione dei data center, all’ampliamento dell’uso del cloud computing, alla diffusione pervasiva degli open data.

Il tema del digitale, infatti, è uno degli elementi che possono diventare discriminatori. Nel testo approfondiamo come le amministrazioni hanno affrontato l’anno della pandemia da Covid-19 gravate da importanti ritardi nell’attuazione delle azioni previste dal Piano Triennale per l’informatica nella Pubblica amministrazione, come evidenziato dall’indagine della Corte dei Conti, condotta su 7.273 enti territoriali (su un totale di 8.036) e presentata nell’agosto 2020. Solo per citare alcuni dati, alla fine del 2019:

  • poco meno del 37% delle amministrazioni territoriali aveva nominato un Responsabile per la Transizione al Digitale (RTD), e nella maggior parte dei casi (il 68%) tale Responsabile risultava privo di specifiche competenze nel campo IT;
  • poco meno del 6% degli enti aveva definito una data governance interna e addirittura solo l’1% aveva individuato una Open Data Unit;
  • solo il 51% degli enti utilizzava servizi Cloud, e tra questi solo il 13% degli enti utilizzava le risorse del modello Cloud della PA (il 14% ha acquisito servizi cloud qualificati da AgID, il 4% ha utilizzato il Contratto Quadro Consip SPC Cloud Lotto 1);
  • solo il 19% degli enti consentiva l’accesso ai propri servizi online tramite SPID, e solo il 9,3% utilizzava SPID come strumento preferenziale rispetto ad altri strumenti di autenticazione;
  • solo il 33% degli enti consentiva il pagamento di servizi e tributi tramite la piattaforma PagoPA.

Come ha sottolineato Fabrizia Benini nel testo, non c’è alcun dubbio che le competenze digitali giochino un ruolo chiave nelle nostre società. La pandemia non ha fatto che confermarlo: usufruire di servizi pubblici digitali, studiare o lavorare a distanza, vendere online, sono tutte azioni che presuppongono l’accesso alle nuove tecnologie digitali e l’alfabetizzazione digitale. E, in effetti, l’emergenza è stata un forte elemento di crescita della consapevolezza della centralità degli strumenti per migliorare la capacità di reazione e di gestione delle diverse attività strategiche che un ente deve assolvere. Le amministrazioni che più di altre avevano compreso la centralità del cambiamento, investendo negli anni scorsi in innovazione tecnologica e organizzativa e nello sviluppo delle competenze necessarie a sostenere questo cambiamento, hanno mostrato una maggiore resilienza, garantendo la continuità operativa dei servizi essenziali e la prosecuzione delle normali attività lavorative. Una lezione appresa, che ha determinato una forte accelerazione nel processo di digitalizzazione. Le identità digitali SPID rilasciate dai diversi identity provider accreditati da AgID sono passate dai 5,4 milioni di gennaio ai 15,495 milioni del 31 dicembre 2020. Le transazioni complessive su PagoPA sono passate da 81,7 milioni di gennaio a oltre 165 milioni di dicembre 2020. Nel 2019 le transazioni sulla piattaforma erano state poco meno di 51 milioni, per un valore complessivo di 8,3 miliardi di euro, mentre le stime per il 2020 parlano di oltre 100 milioni di transazioni, per un valore complessivo di circa 18,3 miliardi di euro.

Per quanto riguarda l’Anagrafe nazionale della popolazione residente a dicembre 2020, i Comuni subentrati sono poco più di 7.000 (erano 5.310 all’inizio di gennaio), con oltre 54,6 milioni di cittadini ora presenti in anagrafe unica, mentre i Comuni in pre-subentro sono 371. L’app IO per l’accesso ai servizi pubblici digitali, rilasciata negli store nel mese di aprile, a dicembre ha raggiunto quasi 9 milioni di download, anche grazie alla scelta di farne lo strumento di accesso al c.d. Bonus Vacanze (luglio), ma soprattutto al Programma Cashback del Governo (dicembre) che nonostante qualche difficoltà iniziale, si è dimostrato un’importante killer application per la diffusione dell’app. I Responsabili per la Transizione Digitale sono aumentati, passando dai 5.432 di gennaio ai 6.183 di novembre. Un’accelerazione registrata anche dai cittadini. Dalla demoscopica realizzata da FPA La PA oltre il Covid, si registra che il 57% dei cittadini intervistati vede emergere dalla pandemia una PA “più digitale”, con un’accresciuta possibilità di accedere ai servizi in maniera più facile e veloce, mentre solo il 9% sembra non riconoscere tale accelerazione. Importante anche segnalare la quota del 21% che dichiara che la digitalizzazione dei servizi è un fatto negativo, perché non possiede gli strumenti o le competenze per utilizzarli al meglio.

Ma al di là degli adempimenti su quello che è il cronoprogramma digitale del Governo, ricorderemo questo 2020 come l’anno in cui ci siamo accorti dell’importanza dei dati e del valore che scaturisce dalla loro relazione, sia a livello nazionale che sovranazionale. La spinta data alle informazioni rilasciate in tempo reale e alla loro visualizzazione (e relativa interpretazione) durante l’emergenza sanitaria, grazie anche agli sforzi delle amministrazioni a più livelli, è stata – e potrebbe continuare a essere – la base per riflettere in termini duraturi sulle politiche data driven. Come spesso avviene in Italia nel campo dell’innovazione, le dinamiche innovative scaturiscono come conseguenza di una spinta a tenaglia, sollecitata in alto da politiche comunitarie e in basso da proposte della società civile. E così, nel corso del 2020, con la Comunicazione COM (2020) 66 sulla Data Strategy di febbraio, la Commissione europea aveva inaugurato un nuovo decennio per l’innovazione basato sui dati, individuando nella costruzione di un Data Space europeo, l’occasione definitiva di avvicinamento dei cittadini, delle imprese e delle amministrazioni europee al Single Market. Gli sforzi dell’Unione europea sono poi rientrati anche nel percorso di innovazione italiano, tra le novità sul capitolo dedicato ai dati nel Piano Triennale per l’informatica nella PA 2020-2022 pubblicato la scorsa estate. A livello sociale, invece, l’iniziativa Dati Bene Comune a cura dell’Associazione onData, lanciata questo autunno e nata come conseguenza del decreto che ha assegnato le varie zone di rischio alle Regioni italiane per chiedere al Governo, tra le altre cose, di rilasciare in formato aperto i dati sulla pandemia e di rendere pubbliche le evidenze scientifiche, le formule e gli algoritmi, che mettono in correlazione la valutazione del rischio, le misure restrittive e l’impatto epidemiologico ad esso correlato.

Il tema dei servizi digitali è fortemente legato a quello delle istituzioni più prossime ai cittadini e alle imprese, e cioè i Comuni. Le leve che hanno consentito agli enti locali di resistere all’ondata emergenziale, continuando a garantire i servizi essenziali, a non interrompere la continuità amministrativa e a raggiungere e sostenere la popolazione più colpita o più esposta all’epidemia, sono state soprattutto il digitale e le reti di collaborazione, come emerso anche nel corso dei confronti che FPA ha condotto con gli amministratori locali nel corso del 2020, dall’evento dedicato alle città di FORUM PA 2020 Resilienza digitale del 9 luglio, ai 3 appuntamenti del Cantiere Smart City di giugno, settembre e novembre, all’incontro nell’ambito di Modena Smart Life del 25 settembre, all’evento dedicato alle città nell’ambito di FORUM PA 2020 Restart Italia del 4 novembre, alla ricerca ICityRank quest’anno tutta dedicata alla trasformazione digitale delle città. I Comuni sono stati affidatari dell’”atterraggio” sui territori delle misure di contenimento e contrasto degli effetti dell’emergenza, dovendo tradurre in ordinanze locali, ad esempio, oltre 30 provvedimenti emanati dal Governo in poco più di tre mesi e provvedendo, tra altri interventi in urgenza, all’erogazione di 400 milioni di euro di buoni spesa, raggiungendo in pochissimi giorni circa un milione e mezzo di famiglie (il dato si riferisce ai fondi erogati con ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione Civile del 29 marzo).

Ma l’anno appena passato ha anche sollevato una riflessione sugli attuali assetti territoriali fortemente sbilanciati, dal punto di vista dell’attrattività economica e residenziale, nel bipolarismo tra Nord e Sud, e tra aree metropolitane e territori provinciali. Come scrive Simone D’Antonio nel testo, dotare le pubbliche amministrazioni di strumenti concreti per ripensare la densità, e rafforzare quella rete di servizi di prossimità che consente l’accesso di un numero sempre più elevato di cittadini a quartieri che mettono in pratica il principio della “Città del quarto d’ora”, rappresenta solo il primo passo. L’inserimento nei piani europei di rilancio di massicci investimenti per ridurre il divario tra aree urbane e rurali, sia in termini di accesso ai servizi digitali che alle infrastrutture di mobilità, può fare il resto e rendere davvero possibile il consolidamento del lavoro a distanza favorendo una nuova attrattività per aree interne e piccoli centri distanti dalle grandi città. Sicuramente, infatti, uno dei fenomeni più rilevanti, conseguenza della pandemia, è stato il ricorso a nuove forme di lavoro remoto, con rilevanti impatti anche sugli assetti territoriali. La pandemia ha svelato la portata rivoluzionaria e dirompente della remotizzazione del lavoro, dimostrando che lavorare a distanza è possibile.

Il cambiamento nell’organizzazione del lavoro pubblico può essere epocale e avere risvolti positivi in termini di efficienza dei servizi per i cittadini e di benessere e sviluppo per i territori, creando appunto la possibilità di una nuova geografia territoriale. Per molti dipendenti pubblici lo smart working è stata un’esperienza completamente nuova, come emerge dal panel di FPA a cui hanno risposto, tra aprile e maggio 2020, oltre 4mila dipendenti pubblici. Il 92,3% dei dipendenti della PA rispondenti ha lavorato in modalità “smart” e per l’87,7% di loro è stata la prima volta. Il bilancio dello smart working in emergenza nella PA è stato positivo: l’88% dei dipendenti lo ha giudicato come un’esperienza di successo, preziosa, una volta tornati alla normalità. Il 69,5% dei rispondenti ha dichiarato di aver potuto organizzare e programmare meglio il lavoro e il 34,9% di aver lavorato in un clima di maggior fiducia e responsabilizzazione. Inoltre, lavorare da casa non ha significato smettere di essere produttivi: per il 41,3% dei dipendenti PA, l’efficacia lavorativa è migliorata. Infine, il 61,1% ha affermato che questa nuova cultura prevarrà anche una volta finita la fase di emergenza. Prospettiva confermata anche dall’Osservatorio Smart Working del Politecnico di Milano: in piena fase di emergenza ha potuto lavorare da remoto il 58% dei dipendenti pubblici, pari a 1,85 milioni su poco più di tre milioni, e si stima che il numero dei lavoratori agili della PA alla fine dell’emergenza sarà di 1,48 milioni (su un totale complessivo stimato nel pubblico e nel privato di 5,35 milioni). Il tema dello smart working, o del lavoro agile, è stato uno degli argomenti più divisori di questo difficile anno appena concluso. Quello che, più di tanti altri, ha fatto da grimaldello per scardinare i convincimenti di una cultura del controllo e dell’adempimento, invece che del risultato. Per fortuna, nonostante le esternazioni di molti commentatori e gli attacchi sui social, la maggioranza degli italiani crede nella portata rivoluzionaria di questo strumento. A credere in questo cambiamento, secondo la ricerca La PA oltre il Covid realizzata da FPA, sono i cittadini che per il 53% ritengono che lo smart working sia un’opportunità per una PA più efficiente e moderna, percentuale superiore a quella del 29% di chi lo considera rischioso per l’assenteismo e per i comportamenti opportunistici. Anche chi lavora nella PA riconosce nello smart working una buona leva per il cambiamento: resta alta la fiducia in questo approccio (per il 55,1%) ma cresce la consapevolezza che si tratterà di un processo lungo e da accompagnare. I lavoratori della PA chiedono infatti un maggiore orientamento al risultato (per il 42,8% non ci sono stati cambiamenti nei meccanismi di valutazione), una migliore comunicazione interna e una condivisione costante ed efficace di obiettivi e strategie.

Anche nel caso dello sviluppo del lavoro pubblico nella PA, non aiuta il ricorso diffuso all’approccio manicheo che, purtroppo, troppo spesso caratterizza il dibattito sul cambiamento in Italia. Ripensare in una logica moderna il lavoro pubblico significa, per prima cosa, mettere al centro il tema delle risorse umane. È la stessa ministra Dadone, lo scorso settembre in un’audizione alla Camera, nel presentare il Programma di Innovazione Strategica della PA, ad annunciare azioni per il rafforzamento del capitale umano nella PA: rinnovamento delle politiche di reclutamento e ripensamento delle politiche di formazione della pubblica amministrazione. Ribadisce così quanto già descritto nel “Piano Colao”, Iniziative per il rilancio – “Italia 2020-2022”, in materia di ammodernamento del settore pubblico: da una parte un Piano Risorse Umane PA e dall’altra interventi volti a incrementare la formazione dei dipendenti pubblici. Attualmente, la situazione è ben diversa: lo stesso referto che la Corte dei Conti ha presentato ad agosto al Parlamento, relativo allo stato di attuazione della digitalizzazione della PA, aveva evidenziato forti carenze di competenze in ambito ICT.

Oltre ai numeri, a essere preoccupante è la formazione ancora troppo legata agli adempimenti. Scarse le attività formative su temi di innovazione e poco più di 126.000 i partecipanti (pari a circa il 5% del totale) ad attività di formazione in materia di digitalizzazione nel 2017. Nel momento in cui si riconosce alla PA un ruolo chiave nello sviluppo e nella modernizzazione del paese, serve che essa sia dotata di competenze tecniche, specialistiche, digitali, organizzative e manageriali. Per fare questo è necessario, da una parte portare nuova linfa nella PA, nuovo personale e con esso nuove idee, nuovi modi di approcciare processi e di risolvere problemi. Serve un attento reclutamento, che parta da un adeguato piano dei fabbisogni di personale volto non solo a sostituire numeri, ma ad “inserire cervelli”, e che si sposi con gli obiettivi strategici e di innovazione di ciascun ente. Dall’altra parte, è necessario condurre un’azione di reskilling del personale in servizio.

Un mondo che cambia in maniera repentina impone alle persone di adeguare e aggiornare prontamente le proprie competenze, conoscenze e abilità. Necessità che non può non essere presa in considerazione, soprattutto nei settori più strategici come la scuola. Scrive, infatti, Davide D’Amico nel suo articolo: «In questo momento di emergenza da Covid-19 è emerso, in modo evidente, come la scuola rappresenti un asset fondamentale per lo sviluppo e la crescita sociale ed economica del nostro paese. I numeri in gioco lo dimostrano chiaramente: oltre un milione tra docenti, dirigenti scolastici e personale amministrativo, pari a circa il 30% dell’intero settore del pubblico impiego e un impatto diretto su 8 milioni di studenti e indiretto sulle relative famiglie, per un totale di circa 24.000.000 di persone, oltre il 40% della popolazione dell’Italia. Conseguentemente è proprio dalla scuola che bisogna partire per investire nel futuro. Un futuro che non può prescindere dall’intraprendere azioni per sviluppare quelle competenze digitali, di base e avanzate, e le cosiddette soft skill, necessarie a farci recuperare terreno in Europa e nel mondo, in termini di competitività e crescita».

Accanto alla scuola, il settore sanitario, chiamato in prima linea ad affrontare l’emergenza che ne ha riportato velocemente a galla tutte le criticità: la costante riduzione dei fondi ha diminuito negli anni le risorse per rispondere ai bisogni dei cittadini; il modello di cura è ancora basato prevalentemente sulle cure ospedaliere, e il territorio è spesso troppo poco sviluppato e integrato con l’ospedale; vi è una frammentazione e disomogeneità nella governance del sistema che impedisce di rispondere in modo omogeneo e tempestivo alle mutate esigenze di cura e assistenza, e non prevede standard nazionali univoci per le tecnologie; l’innovazione digitale, nonostante sia considerata la leva principale per risollevare il settore, stenta a decollare ed è spesso ancora ferma a livello di piccoli progetti e sperimentazioni. La spesa sanitaria pubblica ha raggiunto nel 2019 i 115,4 miliardi, con un incremento dell’1,4 % rispetto al 2018, incidendo per il 6,46% sul nostro PIL. Se sommiamo quella pubblica e quella privata arriviamo all’8,8% del PIL, in linea con Spagna e Portogallo, meglio dell’Irlanda al 7,1%, peggio di Francia e Germania all’11,2%. A prezzi costanti 2010 (insomma, tenendo conto dell’inflazione), la spesa pro-capite scende da 1.893 a 1.746 euro. In flessione come in Grecia (-4,5%), Spagna (-0,6%) e Portogallo (-0,7%), mentre la stessa spesa cresce in Francia (+2%), Olanda (+0,5%), Germania (+2,2%). Quanto al tema delle dotazioni organiche, le carenze di personale hanno diverse cause: blocco del turnover per i piani di rientro nelle Regioni in disavanzo; limiti nella programmazione dei fabbisogni; fuga progressiva dal sistema pubblico. Ciononostante, per numero di medici, il nostro paese è in cima alle graduatorie europee: operano in Italia 3,9 medici per 1.000 abitanti contro 4,1 in Germania, 3,1 in Francia e 3,7 in Spagna. Il problema è che oltre il 50 per cento dei medici ha più di 55 anni, la quota più elevata in Europa, superiore di oltre 16 punti alla media OCSE; e si tratta in prevalenza di medici specialisti. Per quanto riguarda gli infermieri, invece, siamo al di sotto della media comunitaria: in Italia ce ne sono 5,8 ogni 1.000 abitanti, nella UE 8,5 ogni 1.000 abitanti. Tanti i temi affrontati nel nostro capitolo in prospettiva di un new normal in un settore centrale come questo: il tema della necessità di una nuova governance dell’intero sistema, quello della sanità digitale sempre più connessa e vicina ai cittadini, quello della centralità del dato, del suo trattamento (in una logica patient journey) e distribuzione tramite gli open data per favorire il decision making e quello, appunto, dell’aggiornamento delle competenze.

Certo, complessivamente una situazione contraddittoria, in cui coesistono, appunto, realtà e progetti di avanguardia con sacche di resistenza ed inefficienza, ma una realtà sicuramente in movimento che si sta trasformando in qualcosa di nuovo. Una realtà, come detto all’inizio, non più granitica e impermeabile agli stimoli esterni ma porosa, prendendo in prestito l’espressione usata da Walter Benjamin a inizio secolo per descrivere la modernità: non c’è nulla di stabile, solido o definito, non più dentro o fuori, interno o esterno, perché tutto può mescolarsi in forme nuove e sorprendenti. A fronte dell’emergenza molte realtà istituzionali sono apparse sì strutturalmente impreparate, ma contemporaneamente pronte a far fronte all’imprevisto, a condividere, a collaborare e a compenetrarsi a vicenda. Ed è sui segnali di cambiamento, quindi, che dobbiamo impostare la nostra lettura convinti che per combattere il cigno nero bisogna andare oltre la resilienza e l’adattamento. Citando ancora Taleb: ciò che è resiliente resiste agli shock e rimane identico a sé stesso. Condividere un’idea di futuro diventa quindi indispensabile per orientare, ma anche per motivare le singole scelte e azioni, dentro e fra le organizzazioni. I dieci mesi passati ci hanno dimostrato che sono possibili nuove forme organizzative nelle PA e nelle aziende. La cultura dominante dei tornelli e delle impronte digitali si è sgretolata a favore di un nuovo rapporto di lavoro, dove non conta più la presenza, ma contano gli obiettivi e i risultati. Una nuova modalità di lavoro che chiama in causa anche i temi sulla conciliazione vita-lavoro, i rapporti di genere, le politiche di mobilità e di sostenibilità.

Ben venga il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza soprattutto se sarà condiviso e partecipato, ma ricordiamoci che questo paese ha sempre subìto il fascino delle grandi riforme e delle programmazioni pluriennali. Tuttavia, come ha detto Giuseppe De Rita in un recente contributo[2] «tutti i documenti che pensano il futuro finiscono letteralmente nell’imbuto di una deputata responsabilità attuativa dello Stato o di una qualsiasi altra struttura di intervento pubblico». Aggiungendo che «lo sviluppo non lo fanno i piani e i poteri statuali, ma lo fanno i soggetti reali, quotidiani, della società». Torniamo quindi, al valore delle persone dentro la PA, che oltre ad avere le giuste competenze per affrontare il cambiamento devono anche portarsi in dote quello che in un recente libro[3] Francesca Gino chiama “talento ribelle”. Persone che, grazie all’esperienza e alle competenze, sappiano anche, quando è necessario, disubbidire alle procedure e agli adempimenti per raggiungere al meglio gli obiettivi e sostenere il cambiamento, e che abbiamo la giusta motivazione e la voglia di cambiare.

Il 3 settembre 1967, in Svezia, ci fu il Dagen H, il cambio di circolazione dalla “guida a sinistra” alla “guida a destra” che portò il paese ad adeguarsi con la maggioranza degli altri paesi europei. Fu un giorno di caos e di disorientamento in cui molti anziani decisero di non guidare più, piuttosto che tentare di adeguarsi, ma fu una scelta giusta e lungimirante. Dobbiamo considerare l’inizio di questo 2021 come il nostro Giorno H, il giorno in cui abbiamo avuto il coraggio di cambiare.

NdR: Questo articolo è tratto dall’Annual Report 2020 di FPA (disponibile online gratuitamente, previa registrazione)


[1] Nassim Nicholas Taleb, Il Cigno nero, traduzione di Elisabetta Nifosi, Milano, Il Saggiatore, 2008

[2] I soggetti dell’Italia che c’è e il loro fronteggiamento della crisi, Censis, Stress Test Italia – Un mese di sociale 2020

[3] Francesca Gino, Talento ribelle. Perché infrangere le regole paga (nel lavoro e nella vita), Milano, Egea, 2019